□ 陈国营 钱 攀
自20世纪90年代中国启动城市住房市场化、商品化改革以来,个人和家庭持有房产的比例不断上升。2003年国家《物业管理条例》实施;
2007年《物权法》颁布实施,中国城镇居民有了一个新的身份标签——业主。由此,越来越多的“单位人”变成了社会人、社区人。伴随房价的持续上涨,房产成了许多城市居民最重要的资产,也成为其最主要的负债来源。城市社区终结了单位制对城市空间的控制,社区成为承载城市居民日常生活的最主要空间,住房及其相应的权益由此成了城市居民的核心利益。他们围绕房屋质量、配套设施、物业服务、公共部位权益,以及可能影响小区的居住品质和房产价值等问题提出权利要求。同时,业主的权益诉求延伸到对小区自主治理、自主治理组织——业主委员会(简称业委会)的权利主张。由此,中国城市社区治理出现“三驾马车”——居委会、物业公司和业委会(1)李友梅.基层社区组织的实际生活方式——对上海康健社区实地调查的初步认识[J].社会学研究,2002(04):15—23.,城市社区权力、利益格局发生显著改变。
对于城市社区业主为了维护自身权益而采取的一系列行动,有的学者认为这是基层民主的新发展(2)石发勇.业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例[J].社会学研究,2010(03):136—158+245.,有的学者称之为社会运动(3)何艳玲,钟佩.熟悉的陌生人:行动精英间关系与业主共同行动[J].社会学研究,2013(06):21—45+242.,有的学者则称之视为社会抗争和维权运动。(4)陈鹏.当代中国城市业主的法权抗争——关于业主维权活动的一个分析框架[J].社会学研究,2010(01):34—63+243—244.不管其研究视角为何,也不管其是否是基层民主的新实践、新增长,还是社会运动还是维权运动,上述研究都指向社会科学的一个焦点议题——集体行动。那么,城市社区业主集体行动缘何发生,发生的机理是什么,影响其走向和结果的主要因素是什么,又是如何影响的?对此,本文将试图构建一个综合性的分析框架,将宏观因素和微观行动纳入其中,结合H市某小区业主维权案例,揭示城市社区集体行动的生成机理和成败逻辑。
(一)文献回顾
人类社会中的任何一个共同体或集合体,都会面临公共物品的供给与维护、搭便车和集体行动问题。因而,集体行动问题是社会科学关注的重要议题。两千多年前的亚里士多德指出:“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务,人们关心着自己的东西,而忽视公共的事务。”(5)[古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆,1997:43—44.哈丁对此冠之以“公地悲剧”(Tragedy of the Commons)。(6)Garrett Hardin,The Tragedy Of The Commons[J] Science,vol.162,no.3859 Dec.13,1968:1243—1248.奥尔森分析了群体规模、搭便车和集体行动之间的关系问题,认为群体规模是产生搭便车、导致集体行动困境和公共物品供给难的一个重要变量。(7)Olson Mancur,The Logic of Collective Action:Public Goods and the Theory of Groups[M].Cambridge Mass: Harvard University Press,1965:159—162.
那么,如何克服搭便车、走出公地悲剧并达成集体行动是人类社会面临的重要挑战。城市社区业主规模适中,户数大多在几百户到两千户之间,住地稳定,关涉的利益相对具体、明确,是研究集体行动的理想对象。现有城市社区业主集体行动研究的主要内容包括以下三个方面:
1.集体行动的业主骨干、行动精英主体。任何集体行动都需要领导者、组织者和参与者。学者多将城市社区维权和集体行动的行动者称为“维权骨干”“业主精英”“行动精英”或“积极分子”等。(8)何艳玲,钟佩.熟悉的陌生人:行动精英间关系与业主共同行动[J].社会学研究,2013(06):21—45+242.行动精英有多种类型,主要包括理想主义者、政治失意者、名利双收者和骑虎难下者等不同类型。(9)Wang, Zhengxu et al.Leadership in China"s Urban Middle Class Protest: The Movement to Protect Homeowners" Rights in Beijing[J].The China Quarterly,214 (2013): 411—431.行动精英参与集体行动需要受到激励,其动机、目标和激励是多元、公私混合的,且是动态调整的。(10)Cai, Yong Shun and Zhiming Sheng.Homeowners" Activism in Beijing: Leaders with Mixed Motivations[J].The China Quarterly,215 (2013):513—532.行动精英之间的信任和良好合作可以提高集体行动的水平,有助于集体行动的成功;
反之,会加剧行动精英内部之间的恶性竞争,并进而会削弱集体行动的力量。(11)何艳玲,钟佩.熟悉的陌生人:行动精英间关系与业主共同行动[J].社会学研究,2013(06):21—45+242.
2.集体行动的组织业委会。业委会是业主的志愿性、自治性组织,被寄予厚望,被认为是新的社区治理的核心和主要标志。(12)王汉生,吴莹.基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个“故事”[J].社会学研究,2011(01):63—95+244.许多研究认为业委会创造了一个新的公共组织平台,开启了中国城市基层市民组织兴起的新时代,改变城市街区的政治场域权力关系(13)石发勇.业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例[J].社会学研究,2010(03):136—158+245.,是城市市民社会的雏形或先声(14)费梅苹.业主委员会与中国的市民社会[J].华东理工大学学报(社会科学版),2001(02):57-64.,街区民主化的引擎(15)桂勇.略论城市基层民主发展的可能及其实现途径──以上海市为例[J].华中科技大学学报(社会科学版),2001(01):24—27.,是民众参与社区政治、影响基层治理的重要渠道。(16)李友梅.基层社区组织的实际生活方式——对上海康健社区实地调查的初步认识[J].社会学研究,2002(04):15—23.业委会在业主维权过程中虽然具有重要作用,但是因缺乏组织依靠,相对于物业公司、社区居委会和开发商则处于弱势地位;
(17)何艳玲,钟佩.熟悉的陌生人:行动精英间关系与业主共同行动[J].社会学研究,2013(06):21—45+242.其治理能力、参与社区治理的效果,难以有效转化为城市治理水平。(18)吴晓林.中国城市社区的业主维权冲突及其治理:基于全国9大城市的调查研究[J].中国行政管理,2016(10):128—134.同时,业委会组织存在权力异化的可能,容易出现内部斗争(19)胡洁人,郑扬,费静燕.业主“次级抗争”与城市社区的治理困境——基于B市“CC花园”的实证分析[J].中共浙江省委党校学报,2016(03):113—120.,可能会陷入寡头统治和准派系政治的悲剧。(20)石发勇.业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例[J].社会学研究,2010(03):136—158+245.现实中,城市小区的业委会不是难以成立,就是成立之后难以实现有效运转。
3.集体行动的组织动员、行动策略。集体行动涉及组织动员和行动策略。组织动员、行动策略是研究城市社区集体行动一个重要的微观层面。业主集体行动是一个动员过程,组织动员、行动动员、行动策略的技巧选择与运用等都会对结果产生重要的影响。(21)陈晓运.去组织化:业主集体行动的策略——以G市反对垃圾焚烧厂建设事件为例[J].公共管理学报,2012(02):67—75+125.(22)曾繁旭,黄广生,刘黎明.运动企业家的虚拟组织:互联网与当代中国社会抗争的新模式[J].开放时代,2013(03):169—178.(23)黄冬娅.人们如何卷入公共参与事件 基于广州市恩宁路改造中公民行动的分析[J].社会,2013(03):131—158.(24)盛智明.组织动员、行动策略与机会结构 业主集体行动结果的影响因素分析[J].社会,2016(03):110—139.把事情“闹大”,吸引媒体关注(25)韩志明.利益表达、资源动员与议程设置——对于“闹大”现象的描述性分析[J].公共管理学报,2012(02):52—66+124.,建立与媒体利益输送纽带,吸引媒体记者报道,有利于建立与业主共同行动的合作关系(26)何艳玲.后单位制时期街区集体抗争的产生及其逻辑——对一次街区集体抗争事件的实证分析[J].公共管理学报,2005(03):36—41+54.,是许多城市社区集体行动的重要策略。构建事件、利用知名维权人士和社会人士效应,扩大维权社会影响,有助于提高维权成功的可能性。(27)张磊.业主维权运动:产生原因及动员机制——对北京市几个小区个案的考查[J].社会学研究,2005(06):1—39+243.为了减少维权的政治风险和社会风险,“去组织化”(28)陈晓运.去组织化:业主集体行动的策略——以G市反对垃圾焚烧厂建设事件为例[J].公共管理学报,2012(02):67—75+125.“别闹大”(29)王奎明,韩志明.“别闹大”:中产阶层的策略选择——基于“养老院事件”的抗争逻辑分析[J].公共管理学报,2020(02):84—94+170.是城市业主新的策略选择。
(二)一个综合性分析框架的建构
可见,现有研究对城市社区集体行动的缘起、组织动员、行动策略和行动精英等方面进行了比较深入地研究。现有研究注意到了法律对集体行动的影响制约,认为具有双重影响,注意到政治因素限定行动者的策略,影响动员的规模和业主集体行动的政治机会空间。(30)何艳玲,钟佩.熟悉的陌生人:行动精英间关系与业主共同行动[J].社会学研究,2013(06):21—45+242.但是,现有研究总体上对影响集体行动的宏观因素重视不够,更多聚焦在集体行动的微观层面,并且主要将政治视为一个约束性因素,未注意到政治因素的策略性价值。实际上,政治和法律一样,对集体行动具有双重影响——“维权武器”和“维权瓶颈”,即既规定集体行动的边界,又提供策略性利用的可能。同时,现有研究多从单一的法律或政治维度分析对集体行动的影响,将宏观因素与微观行动隔离,缺乏将政治、法律和政策等宏观因素纳入其中的综合性分析框架。
基于上述分析,本文试图构建一个综合性分析框架(见图1),通过H市某小区业主针对某医院违建的维权案例,将集体行动骨干业主、物业、业委会、社区等内部主体和涉嫌违建医院、卫计、环保部门等外部主体纳入分析,将宏观的政治、法律和政策导向因素和集体行动的微观行为结合起来,拓展集体行动的研究视野。研究发现,政治、法律和政策之间存在复杂的关系,在一定条件会发生转化,并相互制约;
涉及业主利益的广度、强度决定集体行动是否可能发生;
事件结构的政治、法律和政策导向,对集体行动最终发生、发展过程、策略选择和结果会产生至关重要的影响。实际上,政治、法律和政策都不是一个“实在物”,都不会“自在”地发生作用,而是有赖于行动者的阐释能力和话语构建能力,即如何策略性地加以挖掘和有效利用,实现“为我所用”,服务于其集体行动和权利主张的能力。
图1 城市社区集体行动的综合性分析框架
(一)集体行动的起因与发酵
小区位于H市X区高教园区,占地216亩,有53栋住宅,1657户;
南临市政主道,东、西边为小道;
北靠一条小河,东、南周边是配套商铺,西边是排屋。小区系高校教师专用房,业主主要是由八所高等院校的教职工组成,部分房屋出租给留学生。西北内侧有所甲级幼儿园。筹建中的医院由商铺改建,其南侧与幼儿园围墙护栏的最近距离不足5米。
很多业主最初并未留意到南边医院的筹建,以为是因某峰会市政改造美化工程的一部分;
等发觉是医院时,内部几近完工。2016年4月底,有业主在业主QQ群提醒,小区商铺正在改建为一家拥有99张床位、远期规划有500张床位的民营综合性医院的危害性,开始引起业主警觉。经过几天的发酵,5月初,医院问题受到广泛关注,热心业主自发撰写、印刷和分发传单《救救我们的孩子!保护我们的健康!保护小区安全!》,引爆小区舆论。
5月5日,区环保局到小区召开医院问题现场沟通会,业主得知公众参与对环评无否决权,环保问题可通过整改过关,1100多名居民自发组织参与反对医院的签名。5月7日,由2名业委会委员、7名热心业主组成的医院问题工作组成立,全力负责维权。5月8日,上百名业主到现场阻止医院施工。5月9日,业主采取到小区南大门值班、插国旗、购买文化衫、制作横幅等,老人在医院门口跳广场舞等方式进行维权,招致警察干预。5月10日,维权骨干隐秘制作反对医院的大量横幅,购置大量国旗,在楼顶和小区内部道路铺设,各户悬挂国旗,无人机进行航拍,制作宣传视频。当晚,医院问题工作小组和业委会纠缠近五个小时后致省领导公开信获得盖章,次日寄出公开信和宣传视频,同时在业主微信群、QQ群广泛散发。
与此同时,维权骨干联络各媒体,当地主要媒体,如卫视、广播、电台、晚报等对该事件予以广泛报道,业主进行舆论造势,努力扩大集体行动影响,医院问题和维权问题引起社会的广泛关注。
(二)集体行动主策略:制度化的信息公开、信访、行政复议与行政诉讼
5月10日,工作组以业委会名义申请信息公开。5月13日,维权骨干以个人名义到区信访局信访。5月14日,维权骨干在小区广场公开卫计局信访回电录音,通报进展,到场业主达200多人。
6月8日,业委会突然集体辞职,导致承诺的维权费用没着落;
当晚维权骨干发起众筹,筹款10多万元,解决了集体行动的经费问题。7月1日,维权骨干向区卫计局提交《关于“H市X医院”设置期限是否申请批复的相关问题要求信息公开》,申请信息公开。获知行政审批到期前10多天医院才提出申请,区卫计局同意延期许可一年。
8月11日,维权骨干就区卫计局同意设置医院的批复和同意医院延期许可的两项行政行为提出行政复议。市卫计委在延期作出行政复议裁决之后,于11月29日作出行政复议裁决:区卫计局发布设置公告“先公示再受理”行政行为存在程序“轻微违法”,“但鉴于对原告、行政许可相对人权利未产生实际影响,准许设置X医院的行政许可行为合法,依法不予撤销”。
2016年12月6日,业主对行政复议决定不服,向法院提起行政诉讼。12月12日,院方认为行政复议决定对其有利,悄然复工。业主再次强烈反对,重新在医院门口值班,向环保局等机构投诉。12月14日,省环保厅、市环保局与筹建医院的院长、维权骨干代表在小区进行现场沟通,环保部门要求医院在未取得合法手续之前不得复工,医院施工被再次叫停,提升了业主的维权信心。
2017年4月,新一届业委会开始选举,选举关注度和投票率均创历届最高,主要参选的维权骨干均高票当选,新一届业委会成立。5月22日,开庭审理行政诉讼案,代理律师和业委会参与庭审;
6月23日、12月25日,法院先后两次以“案情复杂”为由,经省高等法院批准,延期判决。2018年5月8日第二次开庭审理。庭审后,法院约医院、业主代表双方进行调解,并从法官私下沟通得知,法院希望医院开办方能够“知难而退”;
结果行政许可到期,院方不再提出申请,业主撤诉,医院未能建成。
(三)集体行动的胜利:业主笑到最后
2018年5月18日,区法院副院长联系G大学工会主席、业委会进行沟通,医院不延期,业主撤诉,医院不开,大意是:大家的主要诉求是医院不要开,不要在意判决形式;
法院吃不消判区卫计局和市卫计委败诉;
也吃不消判业主败诉;
和卫计部门、医院方沟通过,卫计局表示不再批准医院延期许可,医院方面也不再提出行政许可申请延期,并表示不会开医院;
法院已延期两次判决,不能再延期判决;
建议业主撤诉,若业主不撤诉,判决未必对业主有利,法院可以借鉴其他案例驳回业主的诉讼主体资格。
5月19日,业委会与律师、工会沟通后向法院提出撤诉,同时建议法院延期送达文书给卫计部门和医院方。7月11日,业委会收到区卫计局的信息公开申请回复,医院未提出延期申请,即医院开办行政许可过期,医院开不了,宣告业主集体行动取得最终胜利。当日,业委会发布《医院维权喜讯通报》,宣告医院维权集体行动取得最终胜利。至此,小区业主耗时两年多的维权集体行动获得成功。
(四)利益相关者及其立场
医院维权集体行动涉及的主要相关方包括:政府部门(区卫计局、市卫计委区市省环保部门),法院,投资方与医院,社区、业委会与物业,业主、媒体,小区内的幼儿园及周围的高校(见图2)。
图2 集体行动涉及的利益相关方及立场
绝大多数业主反对涉嫌违建的医院,但多数业主会选择搭便车,最多时去现场参与维权的业主有200多人,只有少数业主给予持续足够的关注,并付诸实际行动。维权行动有赖于集体行动精英(见表1)进行组织、动员和策划,建立普通业主微信群、核心群、骨干群,通过微信进行在线组织、宣传和动员。
表1 集体行动精英(维权核心骨干)
(一)政治:城市社区集体行动的约束与策略性利用
1.维权的瓶颈:政治对集体行动的约束。政治因素对集体行动和利益相关各方的心理、行为和策略选择产生重要影响,是制约集体行动的重要因素。政治因素,如政治对群体事件的敏感性,限定了城市社区集体行动的边界;
常态维稳体制、重大政治活动对稳定的强调,直接限制和约束集体行动的参与者规模、方式和行动策略选择。
宏观政治、维稳体制和各方惯性思维认识,会对集体行动参与者的心理产生巨大压力,尤其是对骨干参与者,导致行动者会高估集体行动的社会风险和政治风险,进而阻碍集体行动。
在本案例中,政治因素对医院维权集体行动的显性、隐性压力和风险,制约了集体行动的参与规模、方式和策略选择。在业主自发组织反对医院签名的过程中,有在学校担任行政职务的业主虽表达反对,但拒绝参与反对签名信,更不会站出来反对;
同时,有高校以教师队伍稳定为由,劝阻其教职工参与维权。
医院方雇请的社会人员故意挑衅业主,发生小冲突,派出所将一名业主滞留至次日释放,致该业主当天不返回小区,并表示不再关注、不参与医院维权。反对医院的横幅和国旗招致20多名警察干预,促使业主采取在小区内部道路、楼顶铺设横幅、国旗,用无人机航拍方式维权。维权骨干业主、微信群群主遭遇派出所提醒和警告。2016年12月,医院重新动工,一业主在微信群建议“散步”而被派出所叫去“喝茶”。致省委书记的公开信在发出后,原业委会集体声明反对公开信形式,亦有支持维权的业主认为公开信不妥。地方采取的这些维稳措施对集体行动者产生了消极影响。
某峰会是国家和地方重大政治活动。重大政治维稳的要求限定集体行动策略的选择,维权担心集体名义的行政复议和行政诉讼受理有阻,为减少阻力,确保行政复议和行政诉讼被受理,行政复议、行政诉讼均以某一个业主的个人名义提出,后来区卫计局以此质疑其行政复议和行政诉讼的主体资格,指该业主的住房离拟建医院较远、没有孩子在小区幼儿上学为由,认为其不是利益相关方。在行政诉讼的调解过程中,法院迫使业主撤诉的说辞之一是不撤诉将驳回业主的诉讼资格。很显然,维稳考量等政治因素对集体行动会产生消极影响,是集体行动的障碍。
2.维权的武器:策略性利用的政治与集体行动。有研究注意到宏观的制度结构对城市社区集体行动的限制(32)刘子曦.激励与扩展:B市业主维权运动中的法律与社会关系[J].社会学研究,2010(05):83—110+244.,约束行动者的斗争策略选择(33)赵鼎新.集体行动、搭便车理论与形式社会学方法[J].社会学研究,2006(01):1—21+243.,影响业主集体行动的政治机会空间。(34)何艳玲,钟佩.熟悉的陌生人:行动精英间关系与业主共同行动[J].社会学研究,2013(06):21—45+242.但政治因素并非总是集体行动的消极因素,政治既限定集体行动的范围和边界,成为集体行动的瓶颈;
政治也可以成为集体行动的武器,予以策略地利用,关键在于如何阐释和构建。成功的集体行动需要有效地、策略性地利用政治。维稳体制下政府对集体行动保持警惕,尤其时值某峰会这一重大活动,稳定压倒一切,对各方都会形成制约,也为业主集体行动提供了将政治作为行动武器的机会。
热心业主联系媒体,安排热心和熟悉情况的集体行动骨干接待来访媒体,实际是希望媒体积极报道,形成舆论,通过舆情引起省市领导的关注,对院方和卫计部门形成压力,乃至直接叫停医院,是在策略性地利用政治,是对政府部门维稳敏感性的合理利用。
同样地,业主策划在楼顶铺设横幅、标语,窗户悬挂国旗,用无人机进行航拍,制作反对医院的宣传视频;
致省领导公开信,理性呼吁省领导给予关注,在业主微信群和QQ群散发,扩大影响……这些都是试图利用日常维稳惯性和某峰会维稳的政治要求对院方、卫计部门施加压力,阻止医院,实际上都是一种对政治的策略性利用,利用政治实现行动的目的。区环保局快速反应,第一次叫停医院施工,很大程度是出于某峰会维稳的考量。对于地方和部门来说,维稳的逻辑和行动的基本要求是,采取一些必要行动,防止该事件演变为群体性事件,叫停医院施工,对业主维权行动是一种隐性鼓励。
此外,集体行动策略性利用政治对医院方、法院施加压力。一审后,法院主动约业主,了解法律之外的问题。维权骨干业主对法官的说法是:
非常明确的是,医院选址不当,公示程序不合法。房子对于多数业主来说是最重要的资产,一旦违建医院建成将严重干扰业主日常生活,房产贬值,业主对此强烈反对。两三天内1100多户自发签名反对,充分说明反对的是绝对多数业主而非卫计局和医院所说的少数。小区有十几名律师业主,聘请了专业律师,业主的诉求法律上肯定站得住脚,而不是无理取闹。希望法院严格依法判决,目前维权骨干主张走理性、法律的途径维权,是相信法律。若法院不依法判决,恐怕情况会失控,演变成群体性事件,小区有不少留学生,一旦传到外网,势必会损害地方形象,到时有人肯定要被追责。
主审法官马上对此回应:法律问题是清楚的。不管怎么样,希望大家不要采取极端措施,变成群体性事件,让人传到网上,损害H市形象,对谁都不好,都是大学老师,不要为此影响自己的工作。
在2016年12月医院小股东现场沟通会,维权骨干对他们进行“政治形势”分析:
这种地方,开办综合性医院,你是业主,会同意么?大学老师是讲理的,现在走法律途径,法律肯定站得住脚,环保部门也叫停了。抛开法律,你们找关系搞定有关方,业主也绝对不会接受,转而会采取非法律的途径,把事情闹大,演变成群体性事件。你如果是省市领导,你怎么做决定,是站在几个私人投资方一边支持这个违建医院,还是站在1000多名高校老师这边叫停医院?答案显而易见。投资有风险,我们对你们可能遭受的损失表示同情,但还是建议及时止损为好。
当场,一投资股东表示,“情况我现在知道了,这个医院开不了”。自此,医院股东再未到小区骚扰骨干业主。
很显然,在本次集体行动过程中,维权骨干策略性地利用维稳政治,实现有利于集体行动权益主张的话语塑造:通过航拍视频、公开信、联络媒体等,对医院、卫计部门和法院施加压力;
利用小区租客有留学生事实,暗指若法院判决不当,引发群体性事件的政治影响施压法院;
从政治形势角度分析打击医院及其投资者的信心。
(二)法律:集体行动的武器与瓶颈
法律是业主维权集体行动的武器,也是集体行动的瓶颈和障碍。在本案例中,政治因素的制约,又因业主多为体制内的高校教师,采取激烈的维权手段,诸如上访、挂横幅以及其他政治途径,可能会对集体行动精英带来不确定的政治风险和社会风险。法律维权相对是风险最小、安全的路径。因此,小区业主集体行动选择了法律维权之路。
1.作为维权集体行动武器的法律。维权行动者积极行动,寻找医院方和卫计部门的行政审批许可存在的法律漏洞,采取制度化的维权手段,如信访、行政复议和行政诉讼,主要围绕公示、规划与选址和行政许可延期等法律问题,与医院方、卫计部门展开攻防。
首先,业主提出医院公示的合法性问题。广大业主、物业、社区负责人、业委会方面等都表示未看到医院设立的公示,不知情。2016年5月9日,在H市“12345市长热线”直播中,主持人与区卫计局、业主代表、物业三方共同连线,区卫计局医政科科长面对是否公示、如何公示等问题,给出“公示只是一个流程”,“物业管理公司的李主任确实不知道,因为我们盖物业的章,不一定让他知道”等回复。对此“12345市长热线”反问:“如果公示只是过程,可有可无,那要公示干什么?”根据区卫计局的公示,医院2015年5月13日提出申请,卫计局当天就批准并进行了公示,业主质疑卫计局审批前未到现场勘查并张贴公示。
接着,业主质疑医院选址的合法性。拟建医院正面临街,背面是幼儿园和小区,无停车位、无独立院落,无公共绿地,存在安全隐患,干扰居民正常生活,选址不合理。区卫计局面对媒体采访称,根据省卫发〔2004〕5号文件,“医院原则上不得与学校、幼托和餐饮等人口密集的公共服务机构设置在同一栋楼内”,拟建的医院和幼儿园不在同一栋楼里。业主指区卫计局适用旧法错误,省建设厅发布《普通幼儿园建设标准》(2008年)规定“幼儿园园址不应与集贸市场…医院…等不利于幼儿身心健康等,以及危及幼儿安全的场所毗邻”;
2014年住建部、国家质量监督总局《综合医院建筑设计规范》规定,综合性医院“不应临近少年儿童活动密集场所”。区卫计局医政科竟称不知2008年、2014年的规定,也表明医院行政许可行政行为存在问题。
最后,业主质疑行政许可延期的合法性。2015年5月,区卫计局批准医院设立申请于7月1日生效,2016年6月30日许可到期。依《行政许可法》,延期申请需提前30天提出;
医院在期限仅剩10多天才提出申请,卫计局同意并延长1年,业主质疑行政许可延期的合法性。因为根据《行政许可法》第五十条,“被许可人需要延期依法取得的行政许可的有效期的,应当在行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请”。
2.作为维权集体行动瓶颈的法律。在面对业主质疑医院选址问题和医院设立条件时,卫计部门表示有关医院设定的条款中“不应”“应有”等都不是强制性条款,可不执行,选址合法。医院离幼儿园最近5米不是“毗邻”和“临近”,因为两者大门相距150米。对于行政许可申请延期,尽管法律要求“应当在行政许可有效期届满三十日前”提出,但卫计部门认为,“应当”不是强制性条款。法律条款的模糊性和行政部门的自由裁量空间成为业主集体行动的法律障碍。
实际上,业主反对医院,担心无独立院落的配套商铺一旦改建成综合性医院,医院病人和家属将严重挤占小区的公共空间,造成小区交通堵塞,干扰小区业主的生活,甚至最终办成临终关怀医院,严重贬低小区房产价值。业主这些担心和权益诉求是业主普遍强烈反对医院的重要原因,但这些诉求和利益关切不能直接在法律上寻求明确的条文支持,转而采取“曲线救国”策略,围绕医院选址的合理性、幼儿园幼儿身心健康、公示的法律漏洞、行政许可延期的不合法等进行维权,法律维权耗时耗力,持续两年有余。
(三)政策导向:引发集体行动
本案例的宏观政策背景是国家和地方出台了一系列鼓励社会资本投资医疗和养老的政策文件,同时国家推动“简政放权、放管结合、优化服务”改革(简称放管服),地方在推进行政审批制度改革的过程中,取消了部分行政审批,前置审批改为事后监管,降低了许多行政审批事项的门槛。区卫计局也一直在拿国家政策和省市鼓励社会资本投资医疗事业发展的政策来为自己的行政审批辩护。区卫计局在行政复议答辩书中列出国家、省和市促进民营医疗机构发展的政策文件,称:“鼓励社会资本举办各类医疗机构,调整和新增医疗资源优先保障社会资本进入。民营医疗是医疗市场的重要补充,我们要做的是正确引导和规范,而不是阻碍和禁止”,“不能以一己私利阻挡政策的实施。”
在本案例中,卫计部门利用国家和地方鼓励社会资本举办医疗机构、行政审批制度改革,扩大行政自由裁量权,或选择性地阐释法律条文,诸如关于医院、幼儿园选址和行政许可法条文中的“毗邻”“临近”作出有利于自己的解释;
指“不应”“应当”“应有”等都不是强制性条款,可不遵守,挤压国家和地方关于综合性医院选址、幼儿园与学校选址的保护性法律法规条款和要求;
不当行使行政化自由裁量权,冲击行政许可延期申请有关申请时限的法律要求。而且,卫计部门试图给反对的业主戴上反对民营医院、对抗国家和省市政策的“帽子”。很显然,地方或者部门,常常不当地利用或者错误地理解、执行国家政策导向,未认真征求利益相关者的意见,公示走过场,作出不当的行政许可行为,损害行政许可利益相关方的利益,由此常常引发集体行动。
通过对本案的上述分析可见,利益的广度和强度成为诱发集体行动的主要因素;
事件涉及的政治、法律和政策导向决定着集体行动的策略和走向,而且这种影响是双向的,既可以成为“维权武器”,也可以成为“维权瓶颈”。
(一)利益冲突性:广度、强度与集体行动
利益是集体行动的首要因素。有研究将不满、怨恨、伤害性体验视为社会运动的导火线(35)刘能.怨恨解释、动员结构和理性选择——有关中国都市地区集体行动发生可能性的分析[J].开放时代,2004(04):57—70.(36)何艳玲,钟佩.熟悉的陌生人:行动精英间关系与业主共同行动[J].社会学研究,2013(06):21—45+242.(37)任克强,胡鹏辉.业主维权集体行动的微观机制分析——基于主体行动的视角[J].南京大学学报(哲社版),2020(02):79—89.,并延伸到公民权利主张。本文认为,房产是多数城市居民最主要的资产,也是最主要的负债;
同时住宅小区是业主最主要的生活空间。因此,维护房产价值及其衍生的相关利益成为城市业主触发集体行动的最主要因素。触发业主参与维权集体行动、参与的强度、持续性及结果成败的首要因素是事件涉及的利益的广度(涉及是多数业主还是少数业主的利益)和利益强度(涉及业主的利益是直接的,还是间接的;
是重要的利益,还是不重要的利益)。
固然,维权骨干、行动精英间的利益、价值观和人际处事方式的冲突等微观因素会影响集体行动者的团结、组织动员和集体行动的走向。同时,无论何种层面的集体行动,搭便车总是不可避免的。但是,在城市社区层面,只要当涉及的利益涵盖多数业主,且关涉的是业主重要的现实利益,就会有人站出来进行组织和动员,展开维权活动,促成集体行动。
图3 利益的广度、强度与集体行动
在本案例中,医院维权集体行动3天之内征集了1100多名业主的签名,表达反对涉嫌违建的医院;
2天之内众筹到10多万元维权款,400多户业主参与,是因医院的建立将损害多数业主居住的合法权益和房产价值,涉及的业主利益具有足够的广泛性和重要性。
在此次维权事件之前,小区业主曾围绕人防地库车位归属问题开展集体行动,但已购买地库车位,或未准备购买车位的业主不甚关心,因为对于多数业主而言,人防车位不是现实的重大利益,无法有效动员,最终此事不了了之。在维权过程中,省市主要领导强力推进“三改一拆”(38)“三改一拆”指的是Z省从2013年至2015年在全省全面开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑行动。这项行动在全省全力推进,层层贯彻执行落实,考核评估。现实问题是很多住宅顶楼因是平层,不是斜坡,顶楼住户漏水、夏晒严重,不少业主因此在顶楼屋顶加装玻璃房或其他防晒防漏设施,这成为“三改一拆”的重要清理对象。反对“三改一拆”具有政治性,阻力和风险大,难以触发有效的集体行动,维权难以成功。,对小区100多户顶楼玻璃房和防漏防晒设施进行强拆,损害100多户重要利益,这些户业主表达强烈反对,其反对的强度可以说高于反对违建医院。但是,这无关多数业主的利益,且权利主张在法律上难以寻找到支撑点,无法有效开展集体行动,因而以失败告终。如图3,在Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ三个象限的事件难以达成集体行动,只有在Ⅳ象限才有可能促成集体行动动员。各地发生的城市社区业主众多维权案例之所以多以失败告终,原因在于涉及的利益广度、强度不够,难以支撑持续性的集体行动。
(二)事件结构的政治、法律和政策导向与集体行动
利益冲突性是业主集体行动发生的诱因,但是城市社区业主集体行动事件涉及的政治、法律和政策导向及其关系,对集体行动走向和结果具有决定性影响(见表2)。
首先,政治既是城市社区集体行动的约束因素,也可以是策略性利用的因素。“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”是对维稳体制政治策略性利用的反映,实际就是利用舆论压力、领导对舆情的关注和维稳需要的政治逻辑达到集体行动目的。
表2 事件结构的政治、法律和政策导向与集体行动
其次,法律是业主维权集体行动的武器,又是集体行动的瓶颈。法律和政治制度对城市社区业主集体行动具有限制功能(39)陈映芳.行动力与制度限制:都市运动中的中产阶层[J].社会学研究,2006(04):1—20+242.,但实际都具有双重性。法律是城市社区集体行动和维权的立足点,是业主维权理性的、安全的策略路径。业主诉求具有明确的法律依据支撑,则风险较小,易于达成集体行动,具有明确的法律依据也常常是集体行动取得成功的重要条件。同时,法律对业主的权益保障存在许多空白,诉求缺乏明确的法律依据支撑,行动风险相对较大,不利于集体行动的展开。行政部门的政策导向,乃至部门和个人利益,背离立法本意和立法精神,利用自由裁量权对法律进行选择性解释,会挤压依法行政的空间,是集体行动的瓶颈。同时,相对于采取不合法的上访、常规的信访等维权手段,法律维权途径往往耗时更长,并且需要先期支付一定的法律维权费用,长时间的法律维权考验集体行动者的耐心和韧性。
再次,政策导向常常是城市社区集体行动的触发因素。行政部门如何执行法律,不仅仅在于法律条文,还在于对法律的理解和政策导向,甚至牵涉到部门或者官员个人的利益。在行政主导的体制环境里,国家和地方政策导向会对法律形成挤压,导致简化法律程序,降低行政许可门槛,容易损害行政相对人的正当权益。鼓励社会资本进入,推进“放管服”,放松管制,改革行政审批制度,在理论上和政治上无疑都是正确的。但是,在政策执行过程中,地方行政部门甚至个人,可能会拿政策导向当令箭,放松行政审批的最基本条件,征求利益相关方的意见和公示程序都走过场,行政审批与立法本意、法律规范相冲突,挤压依法行政空间,损害直接利益相关方,进而引发群体性事件,影响社会稳定。
最后,政治、法律和政策导向具有双向关系,它们之间的关系对集体行动走向和结果会产生重要影响。政治、法律和政策在一定条件下可以发生转化,相互影响,相互制约。政治因素会挤压法律和政策导向。法院处理行政诉讼官司,由于牵涉政府部门,多会顾忌行政部门的“面子”,多倾向于进行调解,让原告撤诉结案,这样可以不用追究行政部门有关当事人的责任,从而避开体制内复杂的人际关系和政治矛盾。因而,此时的政治考量会挤压法律。由此之故,在现实中,行政复议、行政诉讼的“民告官”官司多以行政相对人失败告终或以调解结束,行政相对人赢得行政复议或诉讼判决的案件比例低。在一定条件下,政治考量也会制约政策导向和法院法律,有助于业主集体行动。从政策导向看,抽象的、普遍的政策导向具有弱政治特点,反对普遍、抽象的政策风险相对较小;
相比之下,地方主要领导力推的政策含有强烈的政治意味,执行和反对都具有政治性,因而此时的政策执行会挤压法律,如果采取维权集体行动会具有高政治风险,多会以失败告终。