摘 要：自2005年以来，济南市经历了三次重大的投融资体制改革历程。多年来的投融资体制改革取得了诸多改革成效，包括投融资管理体制进一步完善，投融资能力持续增强等。然而改革和发展进程中仍存在一些不可回避的问题，仍需从完善投资政策、创新投资管理方式、促进新投融资平台企业做大做强做优、积极拓宽融资渠道等方面进一步深化投融资体制改革，为推进新旧动能转换、促进“四个中心”建设提供强劲动力。
关键词：济南；投融资体制改革；历程
伴随市场经济飞速发展和社会主义市场经济制度不断完善，济南市逐步加快投融资体制改革步伐。多年来的投融资体制改革取得了诸多改革成效，我市投融资管理体制进一步完善，投融资能力持续增强。然而改革和发展进程中仍存在一些不可回避的问题，接下来仍需以打造四个中心、建设现代泉城为目标，以创新投融资体制机制为突破口，进一步深化投融资体制改革，为全面提高全市投融资效率、促进经济社会持续
健康发展提供动力与保障。
一、我市投融资体制改革历程
总体来看，改革历程可以分为三个阶段。
（一）第一阶段：2005年—2011年
2005年7月，为加强政府投融资管理，提高资金使用效益，防范财政风险，济南市出台《济南市人民政府关于政府投融资管理体制改革的意见》，对政府投融资管理体制进行了首次系统性改革。改革内容主要是从加强政府债务管理、强化借贷还款责任、统一管理政府建设资金、促进事业单位改革以及提高资金使用效益等多角度出发，成立市政府投融资管理领导小组，作为政府投融资管理的决策层。这之后成立了5家投融资管理中心，包括济南市政府投融资管理中心、济南市城市建设投融资管理中心、济南市西区投融资管理中心、济南市旧城改造投融资管理中心、济南市小清河投融资管理中心，同时组建济南市国有资产运营有限企业、济南市城市建设投资有限企业、济南市西区建设投资有限企业、济南市旧城改造投资运营有限企业、济南市小清河开发建设投资有限企业5家平台企业，与投融资管理中心一套机构、两个牌子。作为政府的投融资平台，其直接隶属政府管理，承担着政府授权范围内的规划、建设、投资和融资职责，其中市级5家平台企业全部为正局级全额事业单位。从融资形式看，除市城市建设投融资管理中心发行的企业债券由政府提供承诺担保书外，主要是政府信用贷款，并利用政府土地预期收益作为还款主要来源。
这一阶段的改革，建立了“决策、执行、监督”三权分离的管理体制和“自求平衡、良性循环、滚动发展”的运行机制。各融资平台企业积极开展融资工作，为济南市政府全面完成省市重点工程项目，促进省城现代化建设提供了制度和资金保障。
（二）第二阶段：2011年—2017年
为认真贯彻国务院加强地方政府融资平台企业管理的要求，切实防范和化解财政金融风险，2011年9月，濟南市出台《济南市人民政府关于印发济南市投融资平台企业改革实施方案的通知》，推动全市5家投融资平台企业实施市场化改革。改革内容主要包括五大方面。一是对5大平台进行整合和企业制改革。将原有的5家平台企业整合组建为济南城市建设投资集团有限企业、济南西城投资开发集团有限企业、济南旧城开发投资集团有限企业、济南滨河新区建设投资集团有限企业4个企业。改变4家平台原有一套机构两个牌子的现状，暂时保留5家中心的事业牌子，将平台由全额拨款的事业单位改革成具有独立法人资格的国有独资企业，由市国资委代表政府行使国有资本的出资人职责。市政府明确企业主营业务，充实企业资本金，注入经营性优质资产，优化资本结构，深化产权改革，完善企业法人治理结构和激励约束机制，不断做大、做实、做强企业。二是加强人员管理。冻结改制企业现有事业编制人员及身份，实行老人老办法，新人新办法，现有在编人员保留事业身份，由改制后企业承接现有全部人员，依法签订《劳动
合同》，建立企业化的用工和分配制度。三是合理界定改制企业业务范围。在现有城市建设格局相对不变的情况下，改制企业主要业务范围包括：受政府委托具体实施集体土地征收，国有土地收购和熟化等相关工作；承担政府公益性项目建设；进行资产运营；从事房地产经营开发。四是完善债务管理体制，对于存量债务，按照“谁建设、谁受益、谁还款”的原则进行清理、移交、分解到具体用款单位，实现借、用、还主体一致。五是完善企业法人治理结构和激励约束机制。改革后，改制企业实行国有独资企业管理体制。按照新《企业法》的要求，规范企业章程，建立程序规范、决策高效、运营有力、监督到位的企业法人治理结构和激励约束机制。2011年11月，济南市政府投融资管理
办公室成立，对4大集团行使国有资产出资人
管理权。2012年1月，四大投资集团正式挂牌，四大投融资平台全部由事业单位“变身”为企业。至此，济南市政府投融资体制改革框架基本建立。
这一阶段的改革，在整合原有融资平台企业的基础上，推动融资平台企业市场化改革，使其由原来单纯的融资载体转变为有优质资产、主营业务、现金流循环、融资能力和偿债实力的“借用还”一体的集团企业，真正成为自主经营、自负盈亏、独立承担民事责任的市场主体，确保国有资产保值增值，更好地发挥保障城市建设的作用。
（三）第三阶段：2017年至今
为进一步深化投融资体制改革，提升国有资本、国有资产统筹运营能力，实现政企分开、政资分开，做大做强投融资平台，2017年5月，济南市发布《济南市市级投融资平台整合调整方案》，新一轮投融资管理运行体制改革启动。改革的主要内容就是对原有的投融资平台进行功能性整合，一是突出城市投资功能，将济南旧城开发投资集团、济南城市建设投资集团合并组建城市投资集团；二是突出城市建设功能，将济南西城投资开发集团、济南滨河新区建设投资集团合并组建城市建设集团；三是突出服务实体经济发展功能，保留产业发展投资集团；四是突出单一公共服务功能，保留轨道交通集团；五是突出金融功能，成立金融控股集团；六是突出行业管理功能，成立文旅发展集团。综合来看，此次改革核心在于充分发挥市场在
资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，改革重点放在了对于投融资平台企业的进一步市场化、规范化调整。