楚文海 姜鑫
(贵州财经大学大数据应用与经济学院，贵州 贵阳 550025)
1.1 从管理到治理，理念、内涵、目标的变化
2002年，党的十六大报告中首次将“社会管理”列为政府4项主要职能之一。2004年，中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这一论述标志着社会管理内涵的拓展和延伸。2007年，党的十七大报告提出了建设更加健全的社会管理体系的要求。2012年，党的十八大报告将社会管理列入社会建设的重要内容。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将创新社会治理体制专列一章并进行了系统阐述，这是我党的正式文件中第一次提出“社会治理”概念。
“治理”与“管理”都是为了实现和维护社会秩序的稳定，但细分开来，二者又有着理念、内涵、目标上的区别。
社会管理与社会治理的区别从理念来看，前者强调的是管理，体现作为主体的政府一方对另一方社会客体的单向的自上而下的管理和控制，而后者则强调双方主体的多元多维的平等合作；
前者强调政府对社会公共事务的管理，后者强调公民对社会事务的自我治理，是政府与公民合作共治的模式；
前者是刚性的被动的管控，后者是柔性的主动的合作共治[1]。
从内涵上来看，“社会治理”分为“社会”与“治理”，区别于“国家”、“统治”与“管理”。强调的是根据社会自身的发育程度采取动态的“自治理”，而不是完全由政府决定采取特定的治理形式，是一种由城市与乡村的对立分治向协同治理的转变，最终达到城乡协同治理的目标[2]。社会治理不是完全由政府大包大揽的治理，是社会多个主题共同参与服务和治理。社会治理智能化就是以网络为背景，利用大数据、云计算等现代化技术，针对不同的社会群体实行更有效、更精准的服务，更好地管理国家与社会事务[3]。
从两者想要实现的目标来看，社会管理目标在于构建社会主义和谐社会，而社会治理的目标在于构建“权利社会”，将之前的“政府本位”模式转变为“社会本位”[1]。将之前的政府直接管理的被动型的控制转变为一种保障公民权利，实现社会合作与互助的状态。是对于政府与社会关系的重构，政府有的放矢的放权，将部分权利交于市场，真正实现治理主体由政府向社会的转变，构建一种“服务型政府”和“有限性政府”[4]。
1.2 乡村治理与城市治理的差异
社会治理可分为城市社会治理与乡村社会治理，其主要的治理模式又可分为“自治理”与“他治理”。农业社会的乡村治理中国家权力没有完全深入到乡村社会，使得乡村治理存在一定的自治空间，呈现出一种“自治理”状态，在这种状态下，传统的乡村治理依赖于地方组织、乡绅以及宗教组织等关系网络，是基于土地、权利以及声望进行治理的一种彰显权威的治理模式[2]。伴随着国家权力的下沉，工业化与城镇化的推进，现代中国的乡村治理依靠政党力量整合了乡村政权，也是对传统乡村“自治理”体制的替代，乡村治理在粮银和契税的征收等方面，体现了政治权利和精英与乡村治理模式的交融。而城市治理是2种治理方式的整合，政府、私营和非盈利组织通过不同的方式调节利益与分配资源[2]。在改革开放前城市治理是单位和街区制的治理模式，国家通过治理单位来实现城市治理。改革开放后，社区开始形成，替代了以往依靠单位的治理模式，改为类似于社区治理的方式[5]。而现代的城市治理结构是一个开放的治理结构，市民社会的现代化和自主参与的特点代替了政府的部分职能，趋向于形成政府参与，民间组织和社会企业自治的多元治理格局。
1.3 当代乡村社会治理面临的主要问题
1.3.1 社会大流动环境下乡村人口结构发生改变
进入新时代以来，信息化、城镇化、现代化以及工业化的发展，人员流动性的增强，导致人口结构发生了变化，社会形态由以往的“静态社会”向“流动社会”转变[6]。前所未有的冲击改变了乡村居民的社会关系和家庭关系，从业人员不仅局限于乡村这种固定地区，呈现出跨区域跨行业的从业模式。为了追求更好的生活条件，乡村人口大量外流，而其中部分外流人口在流入地没有固定的居住场所，加之受到落叶归根文化的影响，这部分人口伴随着“用工潮”的到来发生季节性的“流出”与“回流”。这些外流人口中还包含了部分乡村治理中需要依靠的“精英”阶层，人才的流失造成乡村发展的不确定性，对乡村社会治理产生了一定的影响。
1.3.2 现行体制机制下城乡二元结构尚未破除
现行的体制机制下城乡二元结构的存在使其成为乡村治理方面的一个阻碍。社会问题多发，多表现为乡村地方社会治理中的群体性事件。集中体现在人员待遇及工资的配置、土地的征用、房屋的拆迁与补偿不合理等方面[7]。同时，社会福利、工资待遇、户籍管理等城乡有别的制度使得不同收入人群之间、雇主与雇员之间、农民与市民之间、治理者与被治理者之间产生矛盾，社会治理方面问题频现[4]。城乡资源配置的不均衡，公共服务的差别化加剧了城乡的差距。政府财力与其承担的责任不匹配，这种不匹配在乡镇一级凸显，处于治理层末端的乡镇本身是财政拨款的薄弱环节加之其基础设施投入支出多，使得财政不足以支撑其进行更好的乡村治理与服务。
1.3.3 权力下沉背景下乡村“自治理”能力弱化
乡村治理中国家权力下沉形成的强有力的“他治理”模式难以取得理想的效果，人口流动和跨区域的资源交换冲击着乡村治理中原本静态的封闭的“自治理”模式[2]。在“他治理”模式中基层政府进行治理行为以行政手段为主，对于公共服务的提供，公共产品的供给以及指派的任务通常以行政命令的形式去执行，忽视了对于乡村居民的引导，没有真正实现由“管理”向“治理”的转变。加上社会本身的阶层结构复杂，各个阶层有自身的利益诉求，简单的“一概式”治理不再满足各个阶层对于自身利益最大化的追求。回到以政府主导的“他治理”方式来看，治理方式存在越位和缺位的情况，也就是所说的过度治理与治理空白，造成了相应程度上公共资源的利用不合理与浪费现象[7]。
1.3.4 部门联动性弱与治理主体参与度低
部门联动性弱，缺乏协作性和计划性，对于复杂公共服务的提供需要多部门联合执行，保证提供服务的高效性，但在基层组织中缺乏相应的监管和追责机制，一定程度上导致各主体之间责任不明确，财政资金发挥效率大打折扣，也影响了所提供服务的质量。同时，组织内部职能部门缺乏统一的计划与交流，提供的服务之间衔接性弱，给人以形式主义的色彩。在领导层面，基层的领导人员数量少，忙于处理日常事务，对于公共服务的提供以及乡村公共治理的落实精力有限，缺乏深入基层服务群众的机会[8]。参与机制的不健全、表达渠道的不完善、法律条文的不全面以及普通村民文化水平有限，这些情况都导致作为主体之一的村民参与程度不高，没有树立较强的主人翁意识，使得乡村治理面临难题[9]。
就一个具体的国家及其所处的历史阶段而言，政府对社会的管理都必须立足于当时当地所能获得并运用的技术条件，才能建立有效的行政管理体系。在当代中国城市，社会治理体系所依托的技术基础已经从传统的人工、人力为主，发展为电子信息技术以及包括计算机、网络、数据库、应用软件等在内的现代电子技术基础设施。以此为基础，我国的城市社会治理在技术形态层面具备了显著的电子化特征。而我国广大农村虽然由于地广人稀、交通不便、经济发展相对滞后等因素，在公共产品的供给效率、覆盖范围、服务能力等方面与同期的城市存在一定差距。但是以移动互联网应用为代表的当代信息技术应用向农村地区的渗透与扩散，已经为农村社会治理的技术模式从传统人工治理向电子治理跃迁创造了比较充分的技术条件。
2.1 电子治理是社会治理现代化的应有之义
关于电子治理的定义，李传军认为，“电子治理”即电子化的治理，或者说是治理理念的电子化[10]；
陈美认为，电子治理是一种利用信息技术来对公共事务进行治理的模式，强调通过电子参与来将政府、企业、公民联结起来，其内容主要包括信息公开、电子服务、电子参与、电子民主[11]。孟庆国等认为，电子治理是借助信息通信技术建构运转有序、信息通畅、各行为主体及社会资源相互影响并共同促进而形成支持科学决策的多层次治理形态[12]。欧洲委员会则认为，电子治理是包括公共部门与社会之间的关系、电子民主、电子公共服务等领域的公共行动中的电子技术利用的总称。本文认为，电子治理，是社会治理的电子化形态。其中，不仅包括电子技术手段在社会治理体系中的普及、应用；
还包括如互联网等现代电子技术平台对社会治理体系的支撑作用；
以及由于电子技术的深入应用而引起的社会治理体系的业务架构、业务形态、工作流程、治理理念和治理模式的发展、变化。
学术界一般认为，电子治理的范畴包括且不限于电子政务。如，陈祥荣认为，社会治理不仅包含行政事务，还包括社会成员参与治理、共同决策的过程，所以电子治理的实施领域包括电子民主和电子政务，即电子治理包含了电子政务[13]。朱新现指出，电子治理不仅包含行政层面的电子政务，也包含经济、政治和社会等层面的电子商务、电子民主及电子社会等范畴，不仅涉及政府与政府之间的内部治理，还应扩展到政府和企业之间、政府和公众之间等环节上的公共治理范畴[14]。董礼胜等则认为，电子治理应当不同于电子政府，二者具有不同的治理程度体现，前者是在后者基础上的发展[15]。钱再见则将电子治理的范畴延伸到公共治理的范畴，电子化政府作为信息通信技术与公共管理的有机结合，在政府部门之间、政府与社会之间以及政府与公众之间架起了一座桥梁，实现了电子治理[16]。从这个意义上说，电子治理其实就是电子信息技术与公共治理相结合的产物。对此，笔者认为，行政事务是社会治理体系中必不可少的构成部分，在社会治理体系电子化的过程中，行政事务的工作平台、业务模式、管理理念等，也随之实现电子化。正如陈美所指出的,电子治理始于电子政务，并且是电子政务的未来发展趋势[11]。在当前全球社会经济信息化发展已经进入以“大数据”为重要特征的时代背景下，国家治理体系的现代化必然包含国家治理体系的信息化的内涵。正如田玲等所指出的,发展电子治理是推进治理能力现代化建设的有效途径和必然选择,也是完善国家治理体系的必然要求[17]。
2.2 电子治理的成本效应
对于社会治理主体而言，面向一项具体的治理课题，在确保实现治理目标、效果的前提下，治理过程产生的成本构成了治理策略、方案、措施选择的重要约束条件。现代信息技术的发展，极大地提高了信息交换的效率、降低了信息交流的成本，同时也简化了治理体系中的信息处理结构。具体而言，电子治理从以下几个方面降低了治理成本。
2.2.1 降低结构性成本
传统治理体系的治理职能在纵向的层级和横向的部门之间进行分解，形成了治理体系中的层级、职能、权限等空间结构。当业务所依托的技术基础发生变化，就可能引致管理结构的优化、整合或重构，新的服务模式以网络平台为依托，突破了传统的关于业务办理地点的限定。一些公共服务的供给，可能会突破传统上由行政辖区、部门职能的划分边界，统一于如智能手机等一体化的服务平台。治理结构的简化，也减少了传统结构中各层级、环节所产生的各种结构性成本。
2.2.2 降低时间成本
在传统的管理体系中，时间维度对于业务效率的约束作用也十分明显。传统上需要在办公现场办理的事务，工作人员仅在工作时间在办公现场提供服务；
尽管很多同类事务完全可以同时处理，但是面对面的工作方式使得工作人员在同一时间仅能接待一个办事人员；
而对于办事人员而言，往往需要付出前往办事场所并在那里排队的时间代价来等待工作人员的服务。而在线模式下，办事人员随时可以在线上提交申请和相关资料，由系统自动处理，或者由工作人员根据情况批量处理，完成后再在线反馈给办事人员，节省了双方的时间。
2.2.3 减少载体成本
电子治理以现代存储介质作为信息载体，以网络作为信息传递的渠道，“无纸化”是电子治理的基本要求。传统上为留存工作痕迹、保留工作资料而要求办事人员提交的纸质表单、证明，由电子资料所取代，传统的纸质档案资料管理转变为数据库的管理；
电子资料的传递、处理不需要面对面进行，传统的业务接待、办理场所就不再必要；
相应的业务处理也就不必局限于固定的工作场所和工作时间；
传统的纸质资料传递和处理的业务流程就可以由电子数据的处理环节所取代，包括人力、物资等在内的工作资源就可以重新优化配置。
电子治理的推广、普及，要求社会成员、社会基础设施、经济社会活动等各方面满足相应的条件，达到某种状态，这些条件和状态的总和，构成了支撑电子治理正常运行的必要的技术环境，从不同的角度和层次为电子治理提供了支撑作用，可以称之为“数字乡村技术生态系统”。
3.1 新型基础设施
以物联网、卫星互联网、5G等为代表的通信网络已经成为现代社会必备的基础设施。在平时，对互联网依赖程度较高的主要是在线娱乐、社交、交易和少量远程办公等需求弹性较大的应用领域。但是，在突发的疫情考验下，一个国家、地区的通信网络基础设施及其在线应用如果不能迅速支撑起必要的公共服务和生活服务，社会就会陷入困境。当代社会对于网络应用的要求，早已不仅限于访问网页、发送电子邮件等简单应用，还要求网络平台能够满足人们在工作、学习、生活方面的新要求，需要建立、健全以人工智能技术、云计算技术、区块链技术等当代先进信息技术为代表的新技术基础设施；
以及以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。上述基础设施的发展，需要相关领域科学技术研究的支撑，而科研活动及其成果的转化、应用又需要诸如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等的支撑。以上3个层次的新型基础设施，构成了支撑云生态的基础设施体系，也是支撑电子治理体系的物质和技术基础。
3.2 云产业
随着互联网越来越广泛地与经济社会相融合，越来越多的经济活动与之建立了深入的联系，出现了大量基于互联网的经济活动。网络经济是推动互联网服务、技术及其应用发展、创新的主要内在动力。当代，一些行业在网络空间中形成了相对完整的、在一定程度上独立于传统产业的、相互联系的经济业态，即云产业。云产业是电子治理重要的服务和监督对象。云产业不仅从业务需求的角度不断推动网络技术及其应用的进步，而且各类网络经济业态自身的业务流程、业务模式、业务平台的发展，也为电子治理提供了借鉴。
3.3 乡村云生活
在网络经济活动的支撑下，当代社会生活与网络的联系也越来越紧密，大量的学习、消费、社交、娱乐拓展到网络空间，出现了“云工作”、“云学习”、“云社交”等新兴的生活方式，即“云生活”。云生活是云产业中面向生活服务的部分应用，也是应急状态下电子治理重要的辅助手段。在突发疫情时，一个国家、地区的云生活服务功能的丰富程度、服务网络的覆盖范围和服务手段的有效性，在很大程度上决定了该地区的居民能够通过网络获得的生活服务的数量和质量。
电子治理体系是一个庞大的系统，电子治理的实现是一个复杂的系统工程，当前迫于疫情而上线的部分应用，仅仅只是加快了这一进程。从系统的视角出发，推进电子治理实现主要需要经过：社会治理体系向信息化平台的迁移、社会治理职能向网络社会的延伸以及社会治理体系信息流的重构3个方面的努力。
4.1 社会治理体系向信息化平台的迁移
目前的社会治理体系，其主体架构形成于“前信息化时期”，即在当代信息化发生之前，部门职能的划分、机构的设置、工作的方式以人工工作的手段、能力和效能为限。近年来，各级政府部门逐步引入信息技术手段、建设信息化工作平台，如上文提到的省级一体化在线政务服务平台等。
从组织分散论的角度，信息技术发展的直接作用是部分接替中、低层管理者对常规性问题的决策职能，特别是结构化问题可以由计算机按照既定的模型进行精确处理，从而使传统管理模式下处理日常性事务的中、低层管理者和业务人员可以有更多的时间和精力去处理那些过去无力顾及的基层的、具体的、个性的、非结构化的问题，这就意味着组织可处理的信息资源在内容、形式和数量等方面的延伸。从组织决定论的角度，由于公共服务机构组织结构、职能配置在信息化作用下发生了变化，就会对这些机构的信息处理需求、处理方式产生影响，从而改变了信息技术的应用方式。又由于相关职能部门的组织结构的变化趋势是扁平化，所以信息技术的应用模式、信息的处理方式也趋向于集成、规范、统一。在现实中，上述过程交替进行，正如王磊等所指出的，在结构要素与技术要素的互动下,我国政府电子治理的演化呈现为“结构采纳技术”和“技术重塑结构”2大循环交替过程[18]。
从信息化发展理论的视角，当政府部门的信息化建设已经进入了诺兰模型中的系统内集成阶段后，走向全社会集成阶段将是其进一步发展的目标。在这个过程中，来自于社会各领域的信息需求将与政府部门内部的业务需求一起成为政务信息化发展的动力，而行政系统将作为全社会中一个信息资源相对富集、信息处理程度相对较高的部分参与到全社会范围内的信息资源整合中去，最终形成一个一体化的电子治理体系架构，推动职能部门在信息化条件下的业务流程再造，实现社会治理体系向信息化平台的迁移。
4.2 社会治理职能向网络社会的延伸
随着现代网络技术及其应用的广泛普及，社会经济各领域的活动迅速延伸到网络平台，目前的网络世界已经基本涵盖了传统社会、经济、文化的各个方面，并且还衍生出大量网络时代的新型社会关系、经济活动和文化形态，形成了“网络社会”或“虚拟社会”，从而对传统的社会治理体系提出了新的要求。如上文所述，目前由政府各职能部门构成的社会治理体系的职能基本上仍以调整传统社会关系、调控传统经济活动、引导传统文化形态为主，对这些领域延伸到网络空间的部分的治理效能十分有限，对网络社会的一些新型活动形态更是难以触及。而缺乏正当有效的价值评判、法治监管、道德约束、行为引导的网络空间，自然成为各种不良、非法活动的渊薮，并导致网络环境的恶化。
但是，当传统治理职能向网络社会延伸时，由于网络空间的结构、形态、利益联系、人际关系、联系方式等各个方面均与现实世界存在着很大差异，在现实社会体系架构中建立起来的治理体系在网络空间中缺乏可依托的组织架构和制度约束，各种治理手段难以发挥作用。这就要求社会治理体系必须构建适应网络社会结构特征的业务流程，采取符合网络社会利益产生、传递和约束机制的管理手段，实现业务模式的重构。
与此同时，网络社会在其自身形成、发展的过程中，也自发地形成了一些创新的业务模式及其自我约束机制，如在电子商务领域中，买卖双方在第三方平台上进行交易的流程及其相互监督、制约的模式，在一定程度上、某些环节中实现了自我治理，这也需要政府主导的社会治理体系与之实现无缝连接。
由于在向网络社会延伸的过程中，社会治理体系在结构、职能、流程等方面不可避免的模式变化，指导和约束其运行的社会治理制度体系也需要进行调整，适应新的变化增加新的约束条件，也要考虑与传统治理制度的接轨。
4.3 社会治理体系信息流的重构
在实现以上社会治理体系向信息化平台迁移、社会治理职能向网络社会延伸的过程中，社会治理体系中各职能部门实体的机构设置、职能配置的调整、优化是不可能一蹴而就的，但其延伸到信息空间的电子政务平台面向社会公众的功能界面、职能配置完全可以优化、整合为一个一体化的整体，群众和企业由此提出的服务需求经过业务分析后分解到各个职能部门具体处理，如果涉及到多个职能部门，则需要形成相应的业务联动的机制并通过平台监管促使各责任单位依法及时、有效地办理。这就要求各级政府在电子政务平台上对其所辖的各职能部门现行业务流程进行整合、优化与再造。对于承载上述政务工作的信息系统而言，业务流程的改造，本质上就是社会治理系统内部信息流的重构。
社会治理信息流重构的核心是依法规范行政行为。一般而言，行政事务信息系统所处理的业务，主要是有章可循、有法可依的日常事务，信息系统所起到的主要是规范性作用，即在事务处理流程、处理方式、处理环节、监督制约等方面予以规范。根据依法行政的要求，行政职能部门必须按照法律的规范履行其社会治理的职能，改变过去粗放的、随意性的、不规范的行政工作方式，将行政事务规范到法律框架之中，使其执行过程和处理结果尽量不受人为因素的干扰。
社会治理信息流重构的主要路径是贯彻服务理念，因为社会治理的本质就是政府向社会提供的公共服务。在过去行政资源不足以支持行政部门充分获取、分析社情民意信息的情况下，各职能部门为达到治理目标，往往只能采取相对简单划一的命令式的管理方式，难以顾及管理对象的客观差异性、治理环境的复杂性等因素。在当代信息技术的支持下，行政部门可以有更好的条件及时获取更充分、具体的社会信息，可以通过科学、客观的信息分析作出科学决策，从而能够在各个层面上采取更为适应服务对象个性化需求的治理措施。
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