曲承乐 张丽红 刘爱景
1.齐鲁工业大学政法学院，山东，济南，250353；
2.齐鲁工业大学科学学研究所，山东，济南，250353
科学技术的发展与科技法律制度的健全完善密不可分。20世纪90年代以来，我国科技法律法规在强化基础要素、激发创新动力、促进科技繁荣等方面发挥了重要的制度载体作用。党的十八大以来，随着科学技术发展水平迈上新台阶，我国的科技立法进程大大加快，一系列创新性科技法律法规的及时制（修）订，极大地丰富了中国特色科技法律体系的内涵，形成了具有一定学科区分功能的科技法学知识体系。当前，我国科技创新进入跟跑、并跑、领跑并存的新阶段[1]，回顾与总结新时代十年来我国科技法治建设的既有经验，展望科技法学的未来，对全面深化改革、实现中华民族的伟大复兴具有重要的理论价值和实践意义。
学界已有研究从时间维度[2-5]、行业类别[3]、文本层级[3]、政策主体[3]和关键词[3]等角度系统梳理与分析了新中国成立以来科技政策的主要历程与特点，指出改革开放以来，中国科技立法体系化和法治化成就显著，同时，也存在局部供需失衡、理念单一等问题[6]。总体来看，我国的科技立法研究还是多聚焦于各部法律调整对象的边界[7]、管理模式及措施的稳定性、具体的推动政策与机制的有效性等方面，研究更关注表面的制度缺失，忽视了体系层面的特征总结与问题。随着全球科技创新进入空前活跃期，科学与技术的一体化进程日益加快，基础研究成果转化为现实生产力的周期大幅缩短。[8]近年来，发达经济体通过制定环境与劳工标准、推动投资与技术产品出口审查、组建技术联盟、出台涉外科技法案等方式[9]，将技术与民主制度、价值观相捆绑，以技术民族主义挤压后发国家的技术突破优势，这种局势对我国科技法学的体系构建提出了更高要求。
（一）科技法律体系基本形成
法律是法治的重要载体。改革开放以来，以经济建设为中心的现代化实践对科技立法产生了巨大需求。为此，我国陆续颁布了《中华人民共和国科学技术进步奖励条例》（简称《科学技术进步奖励条例》）、《中华人民共和国科学技术进步法》（简称《科学技术进步法》）、《中华人民共和国促进科技成果转化法》（简称《促进科技成果转化法》）、《中华人民共和国科学技术普及法》（简称《科普法》）等一系列科技法律法规，实现了科技立法的从无到有，科技管理的诸项原则也在这一过程中得以确立。随着社会主义市场经济体制的完善和法治建设进程的加快，科技立法的体系化建设节奏加快。党的十八大以来，我国加强了对科技法律法规的修改，逐渐形成了以《科学技术进步法》为核心，以科学研究、科技经贸、知识普及与知识产权等为配套的科技法学体系。科技法学体系的建立，增强了科技立法的逻辑性与严谨性，改变了自新中国成立以来单一依靠政策推动科技发展和转化应用的路径，标志着我国正式将科技管理工作纳入法治轨道，为调整科技领域社会关系，巩固科技第一生产力的作用提供了法律保障。
（二）科技法律实施机制日益完善
法律的实施离不开程序性规定的保障。改革开放初期，科技立法工作相对更重视管理手段与职权的确立，因此规定了大量义务性条款。之后出台的科技法律法规虽多有保障措施的规定，但严谨的规定背后其实并没有细化且健全的配套实施机制，导致部分法律的实施不明确。党的十八大以来，面对空前激烈的科技竞争环境，科技立法亟须提升条文的执行效能，因而相关法律法规在制修订的过程中，增加及细化了程序性实施机制的规定，相关主体在工作机制、制度规范、教育引导、监督惩戒等方面的权责也日益明晰。另外，为及时掌握科技法律法规的实施效果，近年来，国家加大了对科技领域执法检查的力度，将监督检查放在与制定法律同等重要的地位。全国人民代表大会常务委员会及多地省、区、市人民代表大会常务委员会对《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》等进行了执法检查。《科普法》也在2022年迎来了自制定以来的首次执法检查。实施机制的完善显著提高了我国科技法律体系的实效性、科学性及相关条款的可操作性。
科技立法是促进和规范科学技术发展与应用的重要制度建设。[10]党的十八大以来，我国科技立法在一系列重点领域不断创新，逐渐形成了具有中国特色的社会主义科技法律体系。
（一）以科技自立自强为基点，巩固和完善新型举国体制优势
追求发展速度与维护独立自主是我国科技发展长期面临的两难选择。在改革开放之初，由于错失第三次工业革命的战略机遇，再加上包税制改革导致中央宏观调控能力急剧下降，我国选择了“以市场换技术”的策略来提升自身的科技水平。然而，随着科技研发与国家高质量发展之间的关系日渐紧密，国家逐渐意识到开放策略并不能获得核心技术，反而还会被锁定在产业格局的底端。因此，党中央在2006年全国科学技术大会上明确了“自主创新”的科技工作指导方针。2007年爆发的次贷危机及此后的欧洲主权债务危机，客观上缓和了我国产业升级与欧美国家技术垄断的矛盾，但随着我国逐渐转向并跑、领跑的新阶段，以美国为首的发达国家开始出台关于外商投资与国家安全的限制性法案，再次将科技创新与制造能力作为政治问题拉回大国博弈的舞台中央。局势的变化提高了独立自主的必要性和国家科技体制改革的紧迫性。党的十八大以来，我国在科技法律法规的制修订过程中高度重视技术优势与政治强势的相关性，将作为国家发展重大战略的科技自立自强写入法律，以前所未有的力度强化科技话语权的掌控问题。集中力量办大事不仅在政策文本中密集出现，还被高质量、快节奏地纳入法治轨道。健全关键核心技术攻关新型举国体制已经成为十年来我国回应“卡脖子”难题与实现供应链安全的重要举措，完善国家使命导向的科技激励机制也已纳入我国的立法议程。
（二）以成果转化和营造良好环境为重点，让科技创新惠及全体人民
后发国家的现实状况决定了我国科技发展的应用型导向，技术转移、科技成果转化一直以来都是我国科技创新的焦点问题。新中国成立之初，由于苏联援助多集中在重工业领域，技术成果只能转化为政府基建投资。近年来，我国研究与试验发展（R&D）投入水平大幅提高，论文与专利申请量也位居世界前列，政府主导成果转化的路径已然不能适应发明创造普及化、小型化、个性化的现实。作为科技进步重要力量的高校与科研院所也存在转化不畅的问题，导致科研产出无法有效支撑起经济转型升级和产业结构调整的需要[11]。为此，党的十八大以来，我国越发重视技术成果转化市场机制建设，根据《促进科技成果转化法》和《科学技术进步法》的规定，建立起了以政府支持和市场引导、职务与非职务、国家推广和社会力量相结合的科技成果转化体系。修订后的《科学技术奖励条例》更是将科技成果转化提升到与科学技术创新、高技术产业化同等重要的位置，引导科研主体将科技成果同“国家需要、人民要求、市场需求相结合，完成从科学研究、实验开发、推广应用的三级跳”[12]。另外，近年来我国还密集出台与修订了一系列营造符合科技创新和人才成长规律、尊重知识产权、潜心基础研究、公平竞争的法律法规[13]，充分释放了市场经济体制不断优化所赋予的机制性潜能，转化效率得到大幅提升。
（三）以顶层设计和任务落实为核心，加快颠覆性创新突破
进入21世纪以来，面对空前复杂的百年未有之大变局，“从0到1”的原创性成果成为一国能否在新一轮革命中占得先机的关键。但颠覆性核心技术背后往往有着一般科研主体难以承受的不确定性和风险性。因此，国家有组织地推动颠覆性创新以解决巨额沉没成本问题成为一种全球性常态。党的十八大以来，我国在认清自身现状和世界科技发展趋势的前提下，抓住科技立法这一顶层设计，将科技创新确立为国家发展战略的核心，推出了系统性发展新兴科技的制度部署。针对基础研究的弱势现状，2021年修订的《科学技术进步法》更是以增设专章的方式，重点突出了基础研究的顶层设计，为国家力量在基础研究领域持续而稳定的投入提供了法律依据。我国的科技立法还非常重视长远目标与近期工作的统筹，立法既纳入了较为宏观的重大科学技术决策咨询制度，同时也吸收了技术总师负责制、链长制、“揭榜挂帅”、“赛马”等具体制度。有序的制度设计成为近年来我国科技高精尖领域重大创新成果频现的重要依托。
（四）以科技体制改革为手段，激发全民创新活力
科技体制改革的重点不在于堆积资源，而在于从体制的角度助力从量的积累迈向质的飞跃，从点的突破迈向系统能力的提升。新中国成立后，我国学习苏联经验，建立了以政府为主导的科技体制，通过强制性制度变迁奠定了我国重工业发展的基础。改革开放以来，我国借助引进的外资企业、民营经济及经济特区等传统计划经济体制下的边缘性力量，实现了科技创新主体的多元化。近年来，科技的迅猛发展产生了巨大的制度需求，我国科技体制改革立法在充分保障既有体制优势的基础上，根据不同主体非均衡的发展路径给予了诱致性改革的外部推动力，通过政府资源拉动方式，保证了科技沿着主体理性与社会理性相一致的道路加速前进。在重视长远目标与近期工作关系一致性的统筹中，科技立法既纳入了较为宏观的重大科学技术决策咨询制度，同时也吸收了技术总师负责制、链长制、“揭榜挂帅”、“赛马”等具体制度。有序的制度设计成为近年来我国科技高精尖领域重大创新成果频现的重要依托。与此配套的措施是国家进行的多次深化人才体制机制改革，2021年修订的《科学技术进步法》将人才发展体制机制改革、知识产权归属与权益分配机制改革、科技管理改革纳入法律范畴，为激发全民创新动力提供了制度保障。
科技立法在重点领域的不断创新促成了近年来我国科技水平的迅速提高，然而这种创新并没有同步反映到当前科技法学的学科体系建设之中，尤其是在立法导向与实施机制方面还有进一步的提升空间。
（一）政策法律化形成的法律体系难以实现科技发展与法律规范之间的平衡
问题导向是中国法学发展的普遍现象，这在科技法学领域表现得尤其突出。问题导向是我国作为后发国家科技发展方式与学科发展共同作用的结果。不同于美国、英国等西方发达国家的渐进式发展轨迹[14]，我国的科技战略选择是在生存焦虑的背景下作出的，因此一开始便带有非常明显的模仿与借鉴色彩。
科技政策是指一国为实现一定历史时期的经济、社会发展路线和国家建设任务，在科学技术领域内采取的行动和规定的行为准则。[15]与法律相比，政策具有较高的灵活性，因此，在追赶阶段，我国大量科技发展措施都是依靠政策推动的[16]。科技法律法规也是以科技政策为基本载体，将科技政策当作构建科技法学规范体系的基础，让科技政策承担制度化中介的职能。科技立法带有典型的政策先行、法律确认色彩，会令人误以为所有科技政策性条款的出台等同于科技立法，将法律等同于宏观性文件。事实上，《科学技术进步法》2021年之所以要进行一次不亚于重新立法的修改，与政策法律化立法路径给部分法律实施主体带来的困扰不无关系。
政策法律化立法路径导致法律实施主体在实施过程中过于依赖对政策的理解，这在很大程度上架空乃至虚置了法律的强制力，导致科技法律法规很难在日常实践中起到强制保障的作用。一方面，各地方会在实践中出现重政策轻法律，忽视法律的权威性；
另一方面，也会按照实施政策的惯常做法来执行法律，进而出现层层加码或选择性实施的情形。另外，政策法律化的立法路径还容易诱导地方立法照搬国家立法，轻视或忽视具有地方特色的技术细节问题。随着地方科技创新事权的扩大，各地无差别的科技法律制度势必会加剧按行政区域划分的资源竞争，最终损害国家整体利益。
随着我国诸多科技领域深入“无人区”，在缺乏参考目标与路径的情况下，缺乏足够强制力、明确性与前瞻性的科技法学不仅更加难以树立权威，还可能会对科技实践产生不良影响。
（二）多元协同的差异化实施机制有待进一步厘清
现代社会科技的进步往往与国家的前途命运紧密相连，科技立法既是政府的义务也是责任。而当代科技具有高度专业性、复杂性、不确定性和对社会生活的广泛渗透性[17]，科技立法既涉及知识生产，又涉及产业发展，还要能够预防与规制科技创新附带的各种公共问题。因此，尽管科技法学主要归属于经济法部门，在体系建设上秉持了激励与规制功能并重的导向，但在民商、行政、社会等多个法律部门也能找到科技法学的相关规定。[18]宽泛的内涵与外延无疑增加了科技法律法规精准实施的难度。
科技的发展离不开良好的科技创新环境、大量的基建配套、高水平的人才培养体系和广阔的市场。建立系统的法律实施体制和机制是科技发展的必然要求。但由于缺乏体系化的立法思路，当前科技法学所构建的实施机制只重视了科层制条件下科技行政主管部门的作用，产业、科研、教育等部门并没有围绕科技进步形成合力。另外，为了引导科技链条各方利益相关者实现及时、深入、建制化的合作，近年来，在科技立法领域政府向社会、中央政府向地方政府加大了放权的力度。然而，科技立法在实施机制的设计上常常忽视既有不同法律部门条文内在规范效力和对权利义务的实际影响[19]，忽视了法律通过限定政府职责、公民权利和义务等体现出的强力机制。依据政策形成的条文内容继承了强制力较弱、稳定性较差的缺点，导致科技法律法规在规范多元主体行为方面的作用常常不尽如人意。例如，立法规定了“锦标赛制”“项目制”等模式，但落实到具体的执行主体时便会出现种种选择性“执法”的情形，摆脱政府束缚的相关主体非常容易出现极端化的取向，进而脱离制度设计原本的轨迹。
现代社会科技发展日益成为国家间实力的集中反映和国家安全的核心保障，科技立法优势已经成为一国在国际竞争中占得先机的重要因素。现阶段的中国，科技制度创新的需求比技术创新还要迫切。科技法学应围绕知识生产和科技发展，建构起全方位、立体化的法律制度体系，以充分发挥法律法规对科技创新发展实践的引领与规范作用。
（一）以科学学认知规范为基础审视科技法学体系
从知识背景角度考察，科技能够形成独立的法律规范，源于科技具有独特的运行规律[10]，科技法学是在“政府失灵”与“市场失灵”认识的基础上建立起来的知识体系。但受认知能力有限性和实践发展日益复杂化的影响，科技法学很难依托概念涵摄和逻辑演绎来调整所有社会关系，在制度设计与确认方面很难做到足够的系统性与前瞻性。尤其是面对高度不确定的新技术，科技法学发展的关键在于相关知识建构既要遵循法律体系的内在规律，也要尊重和体现所调整社会关系的客观规律。科技法学的进步需要以最佳技术标准或最前沿科技认知为基础，除了体现科技管理需求外，还要更加系统全面地揭示科学发展、科技突破的内在机理，进一步将基于对系统及其规律认知而形成的科技发展正当性要求，同现实法律关系的合法性认知合理地融于一体，从而支撑起科技法学的科学化。
（二）从政策与法律的关系着手理顺科技法学体系
加强和完善科技管理的关键是构建科学的科技法律体系。当前，在法律实施过程中存在的诸多问题，很大一部分原因在于未能平衡好科技法律法规与科技政策所规定的内容边界。科技法学建设应重视现行法律法规，以及具体规章制度的协调性、兼容问题，明晰《宪法》中的科技制度、科技法律法规、科技政策、制度实施的层级。科技法律法规应当成为制度化中介，一方面承担起《宪法》中科技制度的具体化功能，另一方面也是构造科技政策的基础。而科技政策的定位则是通过法律设定的权利义务指导具体科技实践。科技法学要将科技法律与政策整体纳入法治框架，解决因分割立法、紧急出台政策等原因造成的科技规定碎片化、复杂化，才能解决不同法律法规实施困境的难题，更好地服务于我国的科技发展实践。
（三）以开放视野成就科技法学建设
中国拥有能够支撑起全产业链的市场规模和世界上最为复杂的经济梯度，能够为各种层次的科技创新提供广阔的试验场，但也必须认识到随着产品生命周期迭代速度的不断加快，由复杂技术体系构成的产品，必须依靠多国多企业的合作协同。[20]我国科技法学建设应立足自身优势、特点和需求，积极扩宽国际视野，一方面，积极与新一轮技术全球化进程相衔接，加大对全球高科技公共物品的投入，提升自身在全球科技创新链的位势；
另一方面，通过立法推出由我国主导的技术突破、技术保护、技术共享规则，预防借由技术治理之名实则具有针对性的国际标准出现。我国未来的科技法学建设应当与产业立法、对外投资立法共同作用，推进国际经贸体系和贸易投资规则调整，形成以国内外进出口、政府与市场关系为基础的跨周期调节的规范性知识体系。
科技发展是百年未有之大变局的“关键变量”，也是高质量发展的“最大增量”。党的十八大以来，科技创新领域的制度建设受到了党中央前所未有的高度重视。中国科技法学以科技的本土语境和现实需求作为推进发展的逻辑起点和根本动力。一方面，实践推动了科技领域立法的发展；
另一方面，彰显中国意识的科技法学又为中国科技的进步提供了制度保障。“十四五”期间，中国科技立法思路应从追赶型立法积极转向为引领型立法，制度设计要遵循科技战略与科学知识生产的客观规律，并在激发创新活力、完善科技体制机制、保护创新成果等方面不断回应新问题、新挑战，实现法律、政策与伦理的相辅相成，推动科技进步规范化、制度化、常态化。